国家区域发展战略的实践与走向

作者简介：范恒山，男，国家发展和改革委员会副秘书长（北京 100081）。

我国幅员辽阔，地区条件差异显著，区域发展不平衡一直是我们面临的重大问题。国家始终把促进区域协调发展放在突出重要位置，“九五”以来，采取了一系列重大战略与政策举措，不断缩小地区差距。“十三五”时期，将继续加大力度，推进区域发展格局不断优化。

一、“九五”以来我国区域战略和政策的演进

从“九五”开始，国家区域发展战略和政策的演进大体走过了四个阶段：

第一阶段，缩小地区差距摆放到中央重要议事日程。“八五”末期，我国地区经济发展差距已经达到比较大的程度，对于实现国民经济的持续快速健康发展和保持社会稳定都带来不利影响。为此，1995年9月召开的党的十四届五中全会提出，对于东部地区与中西部地区经济发展中出现的差距拉大问题，必须认真对待，正确处理，应当把坚持区域经济协调发展、缩小地区差距作为一条长期坚持的重要方针。从“九五”时期开始，中央着手实施有利于缓解差距扩大趋势的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小差距的方向努力。

第二阶段，区域发展总体战略的形成。基于区域发展的具体实际，1999年提出实施西部大开发战略，2003年提出振兴东北地区等老工业基地战略，2006年提出促进中部地区崛起的战略，并分别制定了相关政策文件。至此，与鼓励东部地区率先发展的战略一道，形成了中央关于促进区域协调发展的总体安排，一般称为“四大板块”战略。

第三阶段，“四大板块”战略的深化细化和实化。“四大板块”战略一定程度上细化了区域政策的地区指向，在缩小地区差距方面发挥了积极的作用。但从地理空间尺度来说，“四大板块”的划分仍然偏大，针对性需要进一步增强。“十一五”以来，立足于发挥各个地方的比较优势，依照适宜的空间尺度研究制定了一系列重大规划和区域政策文件，推进了“四大板块”战略实施的深化细化和实化，也推动宏观调控和经济调节从“一刀切”转向分类分区指导。总体看是实行了“三步走”战略，与此同时，区域战略和政策的深化细化和实化还突出了三个方面的重点，区域政策的深化细化和实化取得了显著成效，中西部地区发展长期处于落后状态的局面被扭转，一批重要的区域增长极得以形成并发挥重要支撑作用，一批贫困地区实现了跨越式发展。这一时期，区域战略和政策的密集出台和强力实施成为一个突出亮点，得益于此，区域格局明显优化，区域经济迅猛发展，赢得了社会各界的充分肯定。

第四阶段，党的十八大以后区域政策的新发展。党的十八大将基本建成促进区域协调发展的体制机制作为全面建成小康社会的重要目标。中央从战略和全局高度出发，强调着力促进区域协调发展，推动形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。在深入实施区域发展总体战略的同时，高瞻远瞩地提出并推动实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，取得了积极的成效。

二、党的十八大以来区域战略和政策的发展与突破

党的十八大以来，区域战略和政策主要发展与突破体现在：

第一，着力推动“三大战略”实施。“一带一路”战略是新时期我国深化对外开放的总体行动纲领，旨在通过共商、共建、共享的原则，强化与沿线国家和地区的开放与合作，打造利益共同体、命运共同体和责任共同体。三年来，各项工作扎实推进，加强顶层设计，制定了总体行动规划和相关专项方案；强化战略对接，推动沿线国家和地区合作互动；推进“六廊六路多国多港”建设，陆续开工建设一批重大工程；深化产能合作，一批重要的产业合作园区和重大项目生根落地。三年来，“一带一路”建设在探索中前进、在合作中开拓、在发展中完善，从无到有、由点及面，进度和成果超出预期，已有100多个国家和组织参与其中，中国同30多个沿线国家签署了共建合作协议，同20多个国家开展国际产能合作。京津冀地区同属京畿重地，是推动我国经济发展的重要引擎。北京功能混杂，带来了一系列“城市病”，京津冀三地同质竞争，影响了各地各自的发展和整体的提升。近三年来，着力实施京津冀协同发展战略，取得了一系列进展。制定了京津冀协同发展规划纲要和一系列专项规划，明确了协同发展的路径和方向；积极攻克协同发展瓶颈，在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移三个领域实行率先突破；有序疏解北京非首都功能，陆续启动了一批疏解示范项目；合理优化空间布局，北京城市副中心规划建设进展顺利；推进体制创新，稳步开展协同创新、公共服务等领域改革试验。长江经济带横跨东中西三大区域，具有独特优势和巨大发展潜力，战略地位和区域支撑作用十分重要。按照以生态环境保护为主线推进长江经济带开发开放的总要求，长江经济带战略实施进展顺利。在国务院出台的指导意见基础上，制定了总体规划纲要，明确了长江经济带发展的方向、目标和重点；突出解决重点问题，出台了加强黄金水道环境污染防治治理等的一系列措施，开展了黑码头、非法采砂等专项整治，对沿江化工产业污染、船舶污染、干流水域及湖泊生态治理等问题进行重点检查和复查；以畅通黄金水道为重点，推进综合立体交通走廊建设，一批重点工程陆续开工；着力推进体制机制创新，加快以省际协调联动为重点的开放合作体系建设。

第二，继续深入实施区域发展总体战略。优先推进西部大开发，贯彻落实深入实施西部大开发战略的指导意见和西部大开发“十二五”规划，加强基础设施建设，促进优质生产要素流动和高新产业集聚，提升基本公共服务水平，推动资源节约和环境保护。全面振兴东北地区老工业基地，出台实施了解决近期问题和推动中长期发展的一系列重要规划和政策文件，着眼于培育提升内生发展动力，着力完善体制机制，着力推进经济结构调整，着力保障和改善民生，着力扩大开放合作。大力促进中部地区崛起，围绕建设“三基地一枢纽”，积极打造支撑平台，全面推进产业承接转移、“三化”协调发展、深化对内对外开放等各项工作。积极支持东部地区率先发展，加快创新驱动和结构优化，建立健全国际化管理体制，探索陆海统筹新机制，更好发挥全国经济发展重要引擎和辐射带动作用。

第三，大力实施脱贫攻坚战略。中央把扶贫开发摆到前所未有的高度，召开了高规格的扶贫开发工作会议，出台了《关于打赢脱贫攻坚战的相关决定》。明确了政策指向，组织编制《全国“十三五”脱贫攻坚规划》，研究制定一系列专项规划和支持政策；摸清了贫困底数，在全国开展扶贫开发建档立卡工作，对贫困户和贫困村进行精准识别；落实了工作责任，明确了中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，22个省区市党政主要负责同志向中央签署脱贫攻坚责任书；提出了脱贫路径，按照因人施策、因地制宜的原则，发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。与此同时，更加重视支持特殊地区的发展，继续加大对老少边穷地区的支持力度，促进资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等困难地区转型发展。

第四，大力推进新型城镇化发展。新型城镇化是实现现代化的必由之路，是培育发展新动能的潜力所在和推进供给侧结构性改革的重要抓手。中央分别召开了城镇化工作会议和城市工作会议，出台了推进新型城镇化的总体规划，以人的城镇化为中心，新型城镇化建设稳步展开。明确工作目标，根据新型城镇化发展的总体要求，确定了年度工作任务和完成时限，并建立了部门、地方和相关工作进展“一本账”跟踪督导机制；推进相关改革，出台了户籍制度改革、非户籍人口城市落户、支持农业转移人口市民化财政政策等一系列改革举措；制定重大规划，长三角城市群规划、长江中游城市群规划、成渝城市群规划、哈长城市群规划等陆续出台。开展重要试点，新型城镇化综合试点、特色小城镇建设试点稳步推进，农村“三权”分置改革试点全面启动，特大镇设市试点着手进行。

第五，进一步拓展重大平台建设。继续把重大平台建设放在促进区域协调发展的突出重要位置。推动建立自由贸易试验区，在构建开放型经济新体制、建设法治化营商环境等方面，进行先行先试，目前，已分3批设置了11个自由贸易试验区；继续有序推进新区建设，国家级新区已达到18个。推进临空经济区发展，一批临空经济示范区的基础性工作稳妥展开；推动设立国家生态文明试验区，积极探索生态文明建设的路径与机制。此外，还开展了产城融合示范区、城市综合改革试验区等功能平台的建设。

三、下一步推进区域协调发展的工作思路

虽然我国促进区域发展取得了显著成绩，但无论是区域发展还是区域政策设计都存在着不少值得研究重视的问题，需要加以克服和解决。“十三五”时期，国家将把促进区域协调发展继续放在突出重要位置，总体思路是：以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。

推进“三大战略”实施取得新突破。“一带一路”建设方面，坚持各国共商共建共享，遵循平等互利，把握重点方向，聚焦重点地区和重点国家，推进基础设施互联互通、能源资源开发利用、经贸产业合作区建设、产业核心技术研发支撑等战略性优先项目拓展落地。京津冀协同发展方面，坚持疏控有机结合，积极推动北京非首都功能疏解工作，有序推进功能疏解承接平台规划建设，继续实施重点突破，以年度重点项目和重大事项为抓手，加快推动交通、生态、产业三个重点领域继续在关键方面取得实质性进展，协调推动公共服务、城乡发展等相关工作，着力建设协同体制，坚持改革先行，在破除行政壁垒、优化空间布局、实现创新发展等方面形成机制约束和制度保障。在长江经济带发展方面，秉持“共抓大保护、不搞大开发”的原则，着力推进生态环境保护、综合交通建设、产业优化升级“三大工程”建设，推动区域协商合作机制、长江流域合作管理体制、负面清单管理制度“三项制度”建立，围绕“三大工程”和“三大制度”，推进重点问题的治理和重点项目的建设。

继续深入实施区域发展总体战略。落实好已出台的政策文件和发展规划，研究出台西部大开发、推动东北地区等老工业基地振兴“十三五”规划，研究制定促进中部地区崛起十年规划，以解决突出问题为抓手，以培育新经济、新动能为主线，以提升供给质量和水平为导向，以实现经济社会可持续发展为目标，全面推进各项工作。继续支持东部地区在改革发展重大事项上先行先试，提高国际竞争水平和整体创新能力，推动其在引领全面小康社会和现代化建设上进一步发挥示范带动作用。

与此同时，要针对区域发展中出现的新情况新问题和区域政策制定实施中存在的薄弱环节，进一步完善相关思路和举措。主要有如下七个方面：

一是进一步优化区域政策的地区指向。精细化地把握区域板块特点，细化区域政策指导的空间范围，增强区域政策的针对性。一方面，对20年来区域政策实施的空间状况进行全面梳理，深入了解地区覆盖情况、支持强度、实施效果等相关情况，总结经验、摸清问题；另一方面，根据资源禀赋、区域特点、功能定位、发展现状、增长潜力等把握下一步区域政策指导的地区构架、重点领域和基本内容。

二是积极创新区域政策。突出重点，在遵循抓两头、带中间的总体思路下进一步把握重点地区的特点与需求，精细化实施对策。科学施策，全面发挥战略规划、政策安排、重大平台、技术手段、开放合作等作用，依不同地区、不同时期、不同问题灵活进行策略调整和工具组合。协调联动，充分发挥政府、企业、社会等各个方面的积极性，全面运用法律、行政、经济、社会援助等各种手段，积极推动区域间开展产业承接转移、重点领域统筹协调、重大

项目合作建设等一体化、互动性工作。优化方式，着眼于发挥地区积极性和创造性，创新财政、税收、金融投资政策，从优惠性给予转换成促进性奖励。

三是提高区域政策精准性。进一步厘清政策的特性，把集中统一的政策指导严格限制在最必要的范围内，各项政策的制定尽可能体现区域特点，在最大限度内防止“一刀切”。细化区域要素分析，努力做到一区一策，把不一样作为制定不同区域政策的基本出发点。充分发挥地方的能动性，最大限度地赋予地方因地制宜制定政策的权力，从事权划分上促进地方决策从实际出发，不跟风、不搞齐步走。

四是聚力解决地区分化问题。坚持外部支持和内部着力联动、结构调整和改革创新共进、市场拓展和品质提升并举，推动经济滑坡地区止跌回升。通过创新集聚移植等手段，最大限度地把握共享经济发展和公共资源普惠的机遇，促使欠发达地区超越传统产业基础建立新型经济体系，实现后来居上。强化政策激励，促进相关地区进一步发挥比较优势，增强内在跨越发展潜力和区域竞争能力。

五是优化提升支撑平台。严格准入条件，着力解决依靠平台装门面、通过平台避矛盾、借助平台促形象等问题，坚持把先行先试、示范带动作为设立和建设各类平台的基本功能。按照区域发展总体布局，依据区位支撑能力、现实发展基础、未来增长潜力等，优化支撑平台的类型与布局。把体现国际通则、考虑周边环境、解决突出矛盾作为确立功能平台先行先试内容的基本条件。加强各类平台和各区域同类平台的差异性评估，避免平台同质化或趋同化。科学总结各类功能平台的试验成效，及时推广可复制、有效力的成功做法。

六是完善对口帮扶方式。加强人才输送、技术转让、产业转移、资本投入等手段，促进输血型帮扶转向造血型帮扶，着力培育被帮扶地区可持续发展的能力与条件。着眼于实行可持续帮扶，逐步改变一味无偿给予的形式，探索有效途径，把对口帮扶建立在资源统筹配置、利益共创共享的基础之上。

七是探索建立科学的评估体系。以人均GDP、人均可支配收入、人均拥有财富水平以及公共服务提供水平、可持续发展潜力等为主体，综合评估区域现实发展状况，形成较为科学的地区发展指标评估体系，依此确立国家支持的底线标准，提高区域扶持政策的透明度和地区的公正性。坚持综合考量和与时俱进，不断完善区域协调发展的内涵，建立科学的指标体系，适时依此对国家重点扶持地区进行评估，以准确把握区域政策的效果，建立支持政策的规范化退出机制。

四、推进区域发展要处理好的几个重大关系

促进区域协调发展，需要统筹兼顾、综合平衡，远近结合、软硬并重。基于当前的实际和实现可持续协调发展要求，需要深入研究和科学处理好以下四个方面的重大关系：

一是处理好体现国家整体意志和照顾地方实际需要的关系。国家经济是一个整体，必须基于全局进行统筹谋划、协调布局、一体推动，但这不意味着可以无视地方的实际需要。从根本上说，国家和地方是一个利益整体，国民经济是地区经济的总和，地区经济是国民经济的有机组成部分，国民经济的又好又快发展有赖于地区经济又好又快的发展。有鉴于此，国家调控政策的着眼点首先在于服务地方，充分发挥各地方作为国家经济主体的作用。要高度重视各地的实际差异和客观需要，基于发挥地区的比较优势，实施分类指导。中央各部门要积极发挥统筹协调和引导作用，但这种作用不能损伤而且应当有利于激发地方发展的积极性、创造性和能动性。国家调控需要充分考虑地方的意愿，兼顾地方的需要。宏观调控在操作上要注重方式的灵活性和适宜性，更多通过发展规划、配套政策和组合项目等把全局性的重大改革发展战略和明确的调控要求蕴含到地方的发展思路和项目建设之中。

二是处理好维护市场公平竞争与强化特殊地区支持的关系。追求公平正义是社会主义制度的核心要求，也是市场经济的本质规定。推进区域协调发展，必须恪守公平公正原则，把其作为制定各项政策的出发点。但与此同时，要继续强化对特殊地区的支持。一要强化对欠发达地区特别是老少边穷地区的支持，对这些地区加以支持既是改变其贫困落后面貌的需要，又是推进基本公共服务均等化的需要，这既有填平补齐的特点，又有补偿还账的性质，恰恰是体现公平公正的要求。二要强化对发展改革试验区和示范区的支持，这种支持是为了进行超前探索，探索路径，在政策设计上考虑了试验主题的需要和周边环境、国际通行做法。这类试验区和示范区一部分设立在条件较好的经济发达地区，但这种支持与对发达地区全面实施优惠政策不是一回事。

三是处理好重点制定实施跨区域发展战略与着力缩小区域政策单元的关系。基于过去工作的基础和法定事权划分，国家主导制定区域发展战略规划的重点，应放到跨省区、跨大区域层面，加强对西部、东北、中部、东部四大板块发展的统筹协调，推动沿大江、沿大河、沿边、沿海和沿重要交通干线的经济带建设。但与此同时，要按照中央要求，着力缩小区域政策单元，各地区条件差异显著，这种状况决定了必须实施分类指导，而实施分类指导在空间上必须突出重点，即分散进行、分块规划、分别实施。从理论上说，区域板块越细分，区域规划的指导性、针对性就越强，也越能精准发挥各个地方的比较优势，政策效果就越好。但区域规划可以根据区域板块的细分状态，依事权由不同层级的政府主体组织编制，不应由国家包揽起来。当然，一些关乎改革发展大局的重要功能区和试验区的规划与方案，尽管在省级区域内，但仍需国家组织和指导制定，这是属于国家的事权和职责。

四是处理好区域承担国家重大任务与实现自身跨越发展的关系。基于全局利益需要，国家必须从各地的资源条件等出发，统筹进行区域空间布局，特别是产业布局。这意味着一些地方必须依照国家的统一要求来配置资源，发展特定产业。这也意味着一些地方发展的空间受到了相对的抑制。对此，有必要采取有效措施，确保这些承担全局职责的地区能够不受拖累，与其他地区一样实现快速发展。因此，一方面，各相关地区应在不影响国家统一空间布局的前提下，充分挖掘自身潜力和有效利用外部条件，努力提升产业发展水平和提升经济效益。另一方面，国家要推动建立区际利益平衡机制，包括建立稀缺资源、重要农产品的价格形成和补偿机制，以及市场化的生态补偿机制等。对那些为承担全局职责而付出代价的地方，给予合理的补偿和必要的支持。

本文节选自《区域经济评论》2017年第1期。   （整理 齐双）